Cuando una obra pública afecta a una finca, no siempre es necesario expropiar definitivamente todo el terreno que se utiliza.
En muchos proyectos aparecen superficies denominadas como ocupación temporal.
Es habitual, por ejemplo, que durante la construcción de una carretera, una línea eléctrica, un ferrocarril o una conducción se necesiten terrenos para establecer caminos provisionales, zonas de acopio, instalaciones auxiliares o espacios de trabajo.
En estos casos sigues siendo propietario del terreno, pero durante un determinado periodo no puedes utilizarlo normalmente.
Y eso puede producir una pérdida económica que debe valorarse.
La Ley de Expropiación Forzosa contempla expresamente la ocupación temporal, entre otros supuestos, para caminos provisionales, talleres, almacenes, depósitos de materiales y otras necesidades vinculadas a obras previamente declaradas de utilidad pública. BOE
¿Qué diferencia hay entre una expropiación y una ocupación temporal?
La diferencia principal es bastante sencilla.
En una expropiación de dominio, pierdes definitivamente la propiedad del terreno afectado.
En una ocupación temporal, el terreno sigue siendo tuyo y debe volver a quedar a tu disposición cuando desaparezca la necesidad que justificó su utilización.
Por eso tampoco se valoran igual.
En la ocupación temporal la cuestión principal no es únicamente cuánto vale la propiedad del terreno, sino qué aprovechamientos has dejado de obtener durante ese periodo y qué daños ha producido la utilización de la finca.
El artículo 115 de la Ley de Expropiación Forzosa establece precisamente que la tasación debe atender a los rendimientos dejados de percibir durante la ocupación y añadir los perjuicios causados o los gastos necesarios para restituir la finca a su estado anterior.
¿Para qué pueden ocupar temporalmente una finca?
La Ley contempla varios supuestos.
Uno de los más habituales en las expropiaciones vinculadas a infraestructuras es la utilización de los terrenos para:
- caminos provisionales;
- talleres;
- almacenes;
- depósitos de materiales;
- instalaciones auxiliares;
- y otras necesidades temporales relacionadas con la construcción, reparación o conservación de una obra pública.
También pueden existir ocupaciones para realizar estudios, replanteos o determinadas operaciones necesarias para la ejecución del proyecto.
En la práctica, al revisar una relación de bienes y derechos afectados, puedes encontrar dentro de una misma finca distintas superficies:
pleno dominio + servidumbre + ocupación temporal.
No deben confundirse, porque cada una produce consecuencias distintas y se valora de forma diferente.
¿Puede ocuparse cualquier parte de la finca?
La ocupación debe responder a una necesidad concreta relacionada con el proyecto.
Por eso no conviene limitarse a comprobar cuántos metros cuadrados aparecen como ocupación temporal.
También hay que ver dónde están esos metros cuadrados y para qué van a utilizarse.
No es lo mismo ocupar una zona marginal de una parcela que utilizar durante meses:
- el acceso principal;
- una cabecera de riego;
- una zona de maniobra;
- el entorno de un pozo;
- un camino interior;
- o una superficie necesaria para comunicar distintas partes de la explotación.
Una afección relativamente pequeña en superficie puede ocasionar un perjuicio mucho mayor si condiciona el funcionamiento del resto de la finca.
Antes de que entren en la finca: documenta su estado
Este es, en mi opinión, uno de los aspectos más importantes de una ocupación temporal.
Imagina que antes de las obras existe un camino perfectamente transitable, una instalación de riego, una plantación, un cerramiento o una parcela agrícola con unas determinadas condiciones de cultivo.
Meses después aparecen roderas, compactación del terreno, restos de obra, daños en tuberías o problemas de drenaje.
Si no existe una buena constancia del estado anterior, demostrar después qué daños han sido producidos por las obras puede resultar mucho más complicado.
La propia Ley prevé que, cuando no haya podido determinarse previamente la indemnización definitiva, antes de ocupar debe dejarse constancia del estado de la finca respecto de aquellas circunstancias que puedan generar dudas en la valoración posterior de los daños.
Por eso te recomiendo que documentes, según cada caso:
- estado general del terreno;
- cultivos y plantaciones;
- caminos;
- instalaciones de riego;
- pozos y balsas;
- cerramientos;
- drenajes;
- accesos;
- construcciones;
- fotografías fechadas;
- y cualquier otro elemento que pueda resultar afectado.
Si además se está levantando un acta previa a la ocupación, es un buen momento para hacer constar estas circunstancias.
¿Cómo se calcula la indemnización por ocupación temporal?
La primera referencia está en el artículo 115 de la Ley de Expropiación Forzosa.
La valoración debe considerar:
los rendimientos que el propietario ha dejado de percibir durante la ocupación, más los perjuicios causados en la finca o los gastos necesarios para devolverla a su estado anterior.
En una explotación agraria pueden aparecer, por ejemplo:
- pérdida de una o varias cosechas;
- imposibilidad de utilizar una determinada superficie;
- pérdida temporal de pastos;
- afección a cultivos permanentes;
- daños en instalaciones;
- deterioro de caminos;
- roturas en redes de riego;
- compactación del suelo;
- problemas de drenaje;
- pérdida de funcionalidad;
- o costes de restauración.
Pero existe además un criterio de valoración utilizado por la jurisprudencia que merece la pena que conozcas.
El porcentaje sobre el valor del suelo
En distintos procedimientos expropiatorios los tribunales han admitido cuantificar la pérdida producida por la ocupación temporal aplicando un porcentaje sobre el valor del suelo afectado, teniendo en cuenta también, cuando procede, el periodo durante el que dura la ocupación.
Uno de los porcentajes que aparece reiteradamente en la jurisprudencia es el 10 %.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2008 —Sala Tercera, Sección Sexta, recurso 9942/2004, ECLI:ES:TS:2008:640— examinó precisamente una ocupación temporal. En aquel supuesto se confirmó como razonable una indemnización equivalente al 10 % del valor de la superficie ocupada, al no haberse acreditado mediante la prueba una pérdida de beneficios superior. La propia sentencia recuerda un pronunciamiento anterior del Tribunal Supremo, de 26 de abril de 1993, que había considerado igualmente razonable ese porcentaje. vLex
Ese criterio sigue apareciendo en jurisprudencia posterior. El TSJ de Andalucía, en su Sentencia 3013/2020, de 1 de octubre, señala que, al no existir un mecanismo concreto y único de valoración de los daños derivados de una ocupación temporal, la jurisprudencia viene aplicando en determinados casos el 10 % del valor del suelo en función del tiempo de ocupación. Iberley
También el TSJ de Castilla y León ha recopilado resoluciones que utilizan porcentajes sobre el valor del suelo —4 %, 8 % o 10 %, según los casos— y señala que el 10 % aparece de forma reiterada como criterio jurisprudencial para cuantificar determinadas ocupaciones temporales. Iberley
Una fórmula orientativa
Cuando el criterio aplicable es el 10 % anual, el cálculo puede expresarse de forma sencilla:
Indemnización = superficie ocupada × valor unitario del suelo × 10 % × duración de la ocupación
Por ejemplo:
- superficie ocupada: 4.000 m²
- valor del suelo: 3 €/m²
- ocupación: 18 meses = 1,5 años
El cálculo sería:
4.000 × 3 × 10 % × 1,5 = 1.800 €
Pero aquí hay que hacer una precisión importante:
el 10 % no es una tarifa establecida por la Ley ni una regla automática aplicable a cualquier ocupación temporal.
Es un criterio admitido por la jurisprudencia en determinados supuestos, especialmente cuando se necesita cuantificar el lucro cesante o la pérdida temporal de utilización y no se acredita una pérdida diferente.
Si puede demostrarse técnicamente que el rendimiento dejado de obtener es superior o inferior, habrá que atender a las circunstancias reales de la finca.
El porcentaje no incluye necesariamente todos los daños
Este punto es especialmente importante.
Una cosa es valorar la pérdida de utilización del suelo durante un determinado periodo y otra diferente valorar los daños materiales que quedan en la finca.
La STS de 19 de febrero de 2008 diferencia precisamente ambos conceptos: el porcentaje aplicado por la ocupación temporal responde a lo que el titular deja de obtener o ganar, mientras que los daños y perjuicios producidos sobre el terreno constituyen otro concepto indemnizable dentro del artículo 115 LEF. vLex
Por tanto, puede existir:
indemnización por la ocupación temporal
más, cuando proceda,
indemnización por daños o gastos de restauración.
Naturalmente, tampoco puede indemnizarse dos veces el mismo perjuicio.
El análisis debe identificar qué concepto económico corresponde a cada daño y evitar duplicidades. El TSJ de Andalucía ha aplicado expresamente este criterio al descartar valoraciones que suponían compensar dos veces un mismo elemento. Iberley
Un ejemplo sencillo
Supongamos que se ocupan temporalmente 4.000 m² durante 18 meses.
Si se utiliza el criterio jurisprudencial del 10 % anual y el valor unitario del suelo es de 3 €/m², la compensación por la utilización temporal sería:
4.000 m² × 3 €/m² × 10 % × 1,5 años = 1.800 €
Pero imaginemos ahora que, además:
- se rompe una tubería de riego;
- se elimina un cerramiento;
- la maquinaria compacta el suelo;
- y después es necesario realizar trabajos para recuperar las condiciones de cultivo.
Esos daños no desaparecen porque ya se haya calculado la ocupación temporal mediante un porcentaje.
Habrá que estudiar si constituyen perjuicios adicionales indemnizables y cuánto cuesta repararlos o compensarlos.
Por eso una fórmula puede ayudar a valorar la utilización temporal de los terrenos, pero no sustituye a la inspección previa de la finca ni a la valoración técnica de los daños realmente producidos.
¿La indemnización se fija antes o después de ocupar?
Siempre que sea posible valorar previamente la indemnización, la Administración debe intentar llegar a un acuerdo con el propietario antes de efectuar la ocupación.
Se formula una oferta y el afectado dispone de diez días para contestar expresamente si la acepta o la rechaza.
Hay aquí un aspecto que conviene tener muy presente.
La Ley establece que, si la oferta se acepta expresamente o no se contesta dentro del plazo, se procede al pago o consignación de la cantidad ofrecida y puede efectuarse la ocupación sin que posteriormente pueda formularse reclamación sobre aquella indemnización.
Por eso una propuesta de indemnización por ocupación temporal no debería dejarse sin revisar pensando que ya se discutirá más adelante.
Si la oferta se rechaza expresamente, las partes pueden presentar sus respectivas tasaciones y la discrepancia pasa al Jurado Provincial de Expropiación. BOE
¿Qué ocurre si todavía no se sabe cuánto durará?
No siempre es posible conocer de antemano la importancia o duración exacta de una ocupación.
Puede ocurrir, por ejemplo, que una zona auxiliar de obra se utilice durante más tiempo del inicialmente previsto.
La Ley contempla esta situación.
Cuando no sea posible determinar previamente la importancia y duración de la ocupación, puede fijarse inicialmente una cantidad destinada a responder de ella y calcular posteriormente la indemnización definitiva.
En estos casos adquiere todavía más importancia dejar constancia del estado inicial de la finca antes de que comiencen los trabajos.
¿Qué ocurre si la ocupación dura más de lo previsto?
La duración es uno de los elementos fundamentales de la valoración.
Si la documentación inicial contempla seis meses y finalmente el terreno permanece ocupado durante dos años, es evidente que la pérdida de utilización no es la misma.
Por tanto, conviene comprobar:
- la fecha real de inicio;
- la duración prevista;
- la fecha efectiva de devolución;
- y si durante todo ese periodo el propietario ha podido utilizar normalmente el terreno.
Si el criterio empleado para valorar la ocupación incluye el factor tiempo, una prolongación de la ocupación debe tenerse en cuenta en el cálculo.
¿Qué ocurre cuando terminan las obras?
Que las máquinas abandonen la finca no significa necesariamente que la ocupación temporal haya terminado correctamente desde el punto de vista económico.
Hay que comprobar cómo se devuelve realmente el terreno.
En una finca rústica pueden quedar:
- suelos compactados;
- restos de obra;
- caminos deteriorados;
- drenajes modificados;
- redes de riego dañadas;
- tuberías rotas;
- vallados sin reponer;
- pérdida de capa fértil;
- problemas de encharcamiento;
- o una disminución de la capacidad productiva.
El artículo 115 LEF incluye entre los conceptos indemnizables los perjuicios causados y los gastos necesarios para restituir la finca a su estado anterior.
Por eso no me limitaría a comprobar que la empresa ha abandonado físicamente los terrenos.
La pregunta debería ser:
¿puede volver la finca a utilizarse en las mismas condiciones productivas que tenía antes de las obras?
Un caso real: 43 hectáreas ocupadas temporalmente
He intervenido profesionalmente en un caso que muestra bastante bien por qué esta última comprobación puede ser tan importante.
Se trataba de una explotación agraria afectada por las obras de encauzamiento del Guadalquivir, en la que unas 43 hectáreas habían sido objeto de ocupación temporal.
En este expediente participé realizando la valoración pericial de parte de los daños causados a la explotación.
El problema importante apareció después.
Una vez transcurrido el periodo de ocupación, los terrenos fueron devueltos en unas condiciones que dieron lugar a una reclamación por los perjuicios ocasionados.
La información publicada en prensa explica que la finca había sido ocupada temporalmente para las obras y que, tras su devolución, se reclamaron daños relacionados con la pérdida de calidad de los terrenos, la falta de ejecución del sistema de evacuación de aguas y el retraso en la devolución.
Finalmente, una sentencia de junio de 2008 estimó parcialmente la reclamación y reconoció 921.000 euros por los daños y perjuicios causados por la ocupación temporal. La Gerencia Municipal de Urbanismo abonó posteriormente esa cantidad y reclamó su reintegro a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
Este caso muestra una cuestión que considero especialmente importante:
el problema económico de una ocupación temporal puede no terminar cuando finaliza el periodo durante el que la Administración ha utilizado el terreno.
Puede existir una primera indemnización por la utilización temporal y, además, pueden aparecer daños posteriores que necesiten una valoración propia.
Cuando el suelo se devuelve deteriorado, con problemas de drenaje, pérdida de calidad agronómica o necesidad de realizar obras de recuperación, hay que estudiar cuál es el perjuicio real y qué coste tiene devolver la explotación a unas condiciones adecuadas.
Ver este caso en mi experiencia profesional
Noticia sobre la resolución del caso (noticia de El Día de Córdoba)
¿Se aplica el premio de afección a la ocupación temporal?
Con carácter general, no se aplica el premio de afección sobre la indemnización correspondiente a una mera ocupación temporal, porque no existe una privación definitiva de la propiedad equivalente a la expropiación de dominio.
Eso no significa que los perjuicios no deban indemnizarse.
Significa que se calculan mediante las reglas propias de la ocupación temporal: rendimientos dejados de percibir, duración, daños y gastos de restitución.
¿Cuándo merece la pena hacer una valoración técnica?
No todas las ocupaciones temporales necesitan un informe pericial complejo.
Una pequeña ocupación durante pocas semanas y sin afección a cultivos o instalaciones puede ser relativamente sencilla de comprobar.
Sin embargo, conviene analizarla con más detalle cuando afecta a:
- cultivos permanentes;
- explotaciones de regadío;
- caminos principales;
- instalaciones;
- pozos o balsas;
- redes de riego;
- drenajes;
- cerramientos;
- explotaciones ganaderas;
- accesos;
- o superficies cuya ocupación condiciona el funcionamiento del resto de la finca.
También cuando:
- dura varias campañas agrícolas;
- se prolonga más de lo previsto;
- existen daños materiales;
- el terreno se devuelve en malas condiciones;
- o existe una diferencia importante entre la indemnización ofrecida y el perjuicio que realmente soporta la explotación.
En esos casos, una valoración técnica debe intentar separar tres cuestiones:
lo que has dejado de producir + el valor de la utilización temporal + los daños que deben repararse.
Una última recomendación
Si tu finca va a ser objeto de una ocupación temporal, no esperes a que terminen las obras para pensar en la indemnización.
Antes de que entren las máquinas, comprueba:
- qué superficie van a ocupar;
- dónde está situada;
- cuánto tiempo está previsto que dure;
- para qué se utilizará;
- qué cultivos existen;
- qué instalaciones pueden resultar afectadas;
- y cuál es el estado real de los terrenos.
Documenta esa situación.
Y cuando finalicen los trabajos, vuelve a comprobarla.
En una ocupación temporal, las fotografías, los planos y una buena descripción del estado inicial pueden ser tan importantes como la valoración económica posterior.
Porque para saber qué daños se han producido primero hay que poder demostrar cómo estaba la finca antes de las obras.
¿Tu finca está afectada por una ocupación temporal?
Si dispones de la relación de bienes afectados, planos del proyecto, acta previa o una propuesta de indemnización, puedo revisar la afección y comprobar qué superficies, cultivos, instalaciones o posibles daños conviene tener en cuenta antes de aceptar una valoración.